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尹志燁繪（新華社發）
原標題：中國計劃改善數百萬困境中孩子的生存狀態——救助困境兒童，政府該做什么（民生視線）
今年的《政府工作報告》首次提出要“加強城鄉困境兒童保障”。“困境兒童”包括哪些孩子？他們的生存現狀如何？加強對他們的保障，各部門有哪些職責和具體措施？會不會出現九龍治水的問題？目前的頂層設計能否有效彌補制度“盲區”？全社會如何協同發力？
日前，我們的記者走進了河南部分“救助困境兒童參展”試點縣，從他們的一線實踐中，探尋啟動儀式這些問題的答案。
——編 者
頂層設計：
從孤兒到困境兒童，范圍擴展影響著數百萬人的人生走向
七八年前，小女孩“粉春”從沿街乞討的三輪車上獲救，被送進福利院。她屬于河南FRP洛寧縣救助的第一批“困境兒童”。那年，她和福利院大大小小幾十名智力正常的孩子一起，進入小學一年級讀書。
今年3月底，在洛寧縣郊區，一個瘦瘦的男策展孩在余莊小學足球場上穿插奔經典大圖跑。他被救助前，母親智力缺陷，父親常年外出務工。救助，使他從一個翻墻盜竊的“問題少年”成了這支小球模型隊的主力。而“小粉春”今年已經亭亭玉立，被大洋彼岸一個愛心家庭收養。縣民政局剛收到她寄來的近照，女孩滿臉陽光。
1999年，“困境兒童”概念在論文人形立牌中首被提及，2006年被納入政府文件，2013年在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中出現。同年，民政部在江蘇昆山、浙江海寧、廣東深圳、河南洛寧率先設試點開展幫扶。2016年6月，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》，這項工作今年首次出現在《政府工作報告》中，困境兒童的境遇得到了全社會更多的重視，一些省份為此模型配發了具體的實施意見。救助困境兒童，成為一項“包裝盒國家行動”。
福利保障的范圍從孤兒擴展到困境兒童，是一個漸進的過程。2010年底，隨著《關于加強孤兒保障工作的意見》下發，對孤兒和艾滋病兒童的保障工作開始制度化——從中央到縣四級撥款，孤兒每月可以領到不低于600元的生活費。
但在“孤兒”概念所劃定的范疇之外，還有大量不容易被關注卻需要施以援手才能走出困境的孩子：有的是撫養人沒有勞動能力、生活來源，缺乏基本的撫養能力；有的患重大疾病、嚴重殘疾，展覽策劃需要醫療、康復、護理；有的家庭極度貧困，有的監護缺失，監護不當甚至傷害兒童，如打拐解救的兒童，服刑人員的子女，強制隔離戒毒人員的子女，受虐待、被棄養的孩子等等。
簡單來說，困境兒童涵蓋了流浪兒童和貧困兒童，他們又與留守兒童的群體有所重疊，另外還有殘疾兒童、重病兒童、困難家庭兒童等，也各有重合和疊加。這些失去保護的孩子，生存境況令人憂心互動裝置，近幾年間，就發生過孩子在家中餓死，流浪兒悶死于垃圾箱等惡性案件。
“國務院意見的印發，標志著我國受保障特殊兒童的范圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展，范圍更廣；保障的內容由基本生活、基本生存向教育、醫療、救護、康復、服務等拓啟動儀式展，更為全面。”河南省民政廳社會福利與慈善事業促進處處長李經宇介紹，此前對各類困境兒童的有針對性的幫扶政策一直都有，但分散在多個領域開幕活動條口，新的政策使“困境兒童”成為一項單列的工作，更像是一次整合集納，使其重要性更突出，幫扶力量更集中。
關注困境兒童，除了保障基本的生活所需，還要提供疾病、安全、教育、情感等多方面的扶助。李經宇介紹，近幾年的救助幫扶，已經由過去的吃飽穿暖，擴展到物質、精神等更多層面。從范圍劃定到標準調整，進行精準識別和分類幫扶的趨勢非常明顯。
“就我國的人口規模而言，保障政策每一次微調范圍和標準，都影響著許多人的人生走向。”南京大學社會學院彭華民教授介紹，根據第六次全國人口普查數據，民政部估算全國困境兒童約數百萬人。而在河南省，除近4萬名在冊孤兒，全省各類困境兒童還有24萬多人。其中，重病重殘兒童就有6.6萬人，貧困家包裝盒庭兒童多達7.1萬人。
基層推進：
整合部門職能，提供專業、精準幫扶
困境兒AR擴增實境童救助工作涉及20多個部門，是一項龐大的系統工程。如果各部門自管一塊，會導致銜接不暢奇藝果影像、出現“盲區”。
例如，義務教育階段的歸教育口管，困境家庭的低保歸大型公仔民政口，就醫歸衛生口，康復照料歸福利院，流浪或暫時失依歸收容，技能培訓要找人力資源和社會保障部門，申報資金要到財政部門。另外還有工會、團委、司法、公安、農業、殘聯、婦聯等都有各自的職能。
在2016年國務院印發的意見中，明確提出建立健記者會全幫扶救助體系和工作網絡，要求部門協作聯動形成機制，由民政、婦兒工委牽頭，綜合協調、指導督促，“一門受理，協同辦理”。在這份意見中，也提出了“家庭盡責、政府主導、社會參與、分類保障”的基本原則。
在民政部的推動下，繼洛寧之后，河南的漯河、鞏義、林州、濟源、駐馬店等相繼被納入全國試點，為困境兒童保障工作的全面鋪開夯實了基礎。根據國務院意見，河南省《關于加強困境兒童保障工作的實施意見》已經省政府常務會議審議通過，并于4月1日起正式實施。這份意見強化了分散職能的整合，明確將孤兒保障制度、特困人員救助供養制度、最低生活保障制度、臨時救助制度進行銜接。
河南前期的試點工作為現階段的全面推進積累了豐富的經驗。在洛寧，由縣委書記任組長，民政、衛生、教育、殘聯等單舞臺背板位負責人任成員，常設辦公室，開聯席會議跨部門解決問題。對救助對象、時間、內容、方式、標準及部門職責、監管措施等做出了明確規定，他們提大圖輸出出的助養、助困、助醫、助學、助業“五位一體”救助模式，被民政部在全國推廣。
在89萬人口的河南葉縣，僅民政對象就達5.2萬人。經過詳細排查建檔，統計困境兒童近3000名。該縣探索建立了“兒童福利指導中心—兒童福利指導站—兒童福利服務點”縣鄉村三級網絡，并被確定為河南省唯一“百縣千村”基層兒童福利服務體系工作試點縣。
令葉縣民政局局長董會強欣慰的是，過去的兩年中，凡是項目進駐的村莊，再也沒有發生過一起兒童傷亡或其他惡性事件。
漯河臨潁縣2014年以來對3個鄉50個村的兒童狀況進行全面排查，建立個人信息檔案，詳細記錄所有兒童的生活、學習、心理、行為、家庭等基本情況，并引進“零分貝”網絡平臺，完善了各個子系統的信息錄入。在此基礎上，漯河探索了以“政府購買服務”來幫扶困境兒童的方式。依托信息化平臺，為困境兒童提供專業、精準的服務。
“河南是人口大省，也是勞務輸出大省，底子薄，負擔重，在全國有代表性。”河南省民政廳廳長鮑常勇認為，做好困境兒童救助，關鍵要可持續、可推廣，靠的不是朝夕之功，只能強化基層政府部門職責，充分發揮群團組織優勢，并廣泛動員社會力量參與。
“社會發展到今天，我們有責任、有義AR擴增實境務幫助這些家庭來克服困難，保障困境兒童享受社會的關愛。”河南省省長陳潤兒說。
久久為舞臺背板功：
上有政策支持，下有平臺聚力，讓困境兒童生活多些“暖色”
調研中，河南探索設立的“兒童之家”和“兒童福利主任”引人關注。
在洛寧縣余莊沈浸式體驗村，兒童福利主任郭惠的本職是教師。和孩子們尤其是困境兒童的長期相處，讓她從過去的教學任務中放開眼界，開始關注兒童心理和人格的發展。擔任“福利主任”后，她把更多的精力投入到這份事業中。眾多的家長在“兒童之家”這個平臺的微信群里十分活躍，交流困境兒童學習、生活信息，建言獻策。
在葉縣的一個村莊，“兒童之家”配建在村委會的院子里。孩子們跟著廣場音樂和老人們一起跳舞、嬉戲。年輕媽媽李煥珍講，她家經濟條件還算不錯，但也熱衷到“兒童FRP之家”來，因為孩子們有玩伴，家長們有社交。哪個孩子要幫助，福利主任帶著一招呼，家長們就動起來。“大家都有愛心，有平臺就好行動，雪球越滾越大。”
福利主任的構成，多是村兩委成員，有教師，也有普通群眾。這份工作對他們物質上的補助并不高，“經常裹不住電話費”，干這活兒全憑一副熱心腸。但天長日久，這些人在村民中威信日增。在洛寧，普通群眾任兒童福利主任，一段時間后很多被選成了村干部。
他們是真正的“最后一公里”，孩子沉默，由他們代言；孩子弱小，由他們守護。下情靠他們上達，溫暖靠他們傳導。
根據計劃，河南將在90%以上的城鄉社區建設游戲、娛樂、教育、衛生、社會心理支持等服務的“兒童之家”。兒童福利主任則負責做好“兒童之家”的管理和運行，包括對轄區內的兒童及家庭進行入戶調查、登記建檔，做好留守兒童的上報，并幫助困境兒童申請救助。
目前，河南已建成140余個“兒童之家”，今年將達活動佈置到500個左右。漯河和葉縣民政部門都表示，今年準備把“兒童之家”全面鋪開。
然而，相比河南全省的4萬余村莊，每一步普適的舉措，乘以基數，都顯得任重而道遠。
資金仍然是最展場設計現實的制約。河南省民政廳社會福利和慈善事業促進開幕活動處副處長童金璽表示，洛寧、葉縣和臨潁兒童福利主任的補貼都主要依靠縣財政撥款。“葉縣首批12位兒童福利主任的補貼每人每月1000元，額度適中；但洛寧200元，臨潁100元，都顯得太少。這基本相當于義務付出，應該妥善考慮資金來源以求長效。”
洛寧縣民政局救災和福利辦主任張龍濤認為，人員隊伍專業水平不夠也是一個極大的制約。“洛寧的兒童福利主任基本都是兼職，而且相當一部分年齡偏場地佈置大，對新知識的接受程度偏低。我們迫切需要有專業知識和實踐經驗的人才。希望有關部門能給出相應的人活動佈置才激勵計劃。”
北京師范大學教授傅昌波表示，國務院意見的印發是我國困境兒童保障工作的長足進步。但困境兒童國家保障制度的執行力度仍然不夠，送達力差，攤位設計資金配套、專業化隊伍、部門職責定位等問題直接制約工作推進。“救助困境兒童，亟須形成合力，久久為功，讓困境兒童的生活里多一些‘暖色’。”
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